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来源： 生态经济学术版 作者：王璐 李林军 邱国玉
导读： 最近光伏圈中最劲爆的大事件就是光伏并网电价下调，这一政策的正式出台可以说是一时激起千重浪，光伏圈内各路大咖纷纷对这一政策发表自己的观点。其实光伏并网电价下调这一事件并非国内首创，很多国外先行者都已经施行过这一方针，那么让我们来来具体类比分析一下，点击下调究竟给光伏产业带来了什么？
最近光伏圈中最劲爆的大事件就是光伏并网电价下调，这一政策的正式出台可以说是一时激起千重浪，光伏圈内各路大咖纷纷对这一政策发表自己的观点。其实光伏并网电价下调这一事件并非国内首创，很多国外先行者都已经施行过这一方针，那么让我们来来具体类比分析一下，点击下调究竟给光伏产业带来了什么？
随着传统化石能源的日益枯竭，能源的可持续发展以及能源安全问题引起各国的高度关注。此外，传统化石能源在开发利用过程中会产生大量废水、废气和固体废弃物，对全球环境造成了严重的破坏。根据世界能源理事会（World Energy Council，WEC）的最新预测，随着人口增长、全球经济发展以及持续的城镇化进程，到2050年全球能源需求将翻一番。与此同时，若要实现全球气温增长低于2℃，全球温室气体排放必须降低到当前的一半。2011年，东日本大地震引发福岛第一核电站事故后，人类对核电利用产生了新的疑问及认识。为了解决当前传统能源的污染问题以及未来可预见的能源短缺，各国迅速发展风能、太阳能和生物质能等清洁的可再生能源。
太阳能是一种资源丰富、分布广泛，颇具开发潜力的可再生能源。光伏发电是用半导体界面的光生伏特效应将光能直接转变为电能的一种太阳能发电技术。目前，全球太阳能发电量远小于煤电、核电、水电所占的比例，主要原因是太阳能发电成本远高于传统能源。然而太阳能发电的规模经济性很强，随着市场规模的扩大、技术改进，光伏成本已由1975年的90～100美元每瓦下降到2009年的6美元每瓦。由政府立法、出台扶持政策以刺激光伏发电的发展模式在德国、意大利、日本等国已显现出显著成果。
根据国际能源署（International Energy Agency，IEA）分类，推广光伏电力市场应用的具体政策主要包括上网电价补贴（feed－intariff，FiT）、直接资金补贴、绿色电力计划、可再生能源配额标准（renewable portfolio standard，RPS）、RPS太阳能光伏计划、光伏投资基金、税收抵免、净电表制、商业银行活动、电力公用事业部门活动、可持续建筑要求等。根据IEA2009年的统计，全球有15个国家运用FiT，11个国家使用直接资金补贴。
不同国家发展光伏的政策体系虽有相近之处，但在战略定位上仍有差异。日本在2009年《太阳能发电规划图》修正案中，将太阳能发展定位调整为2050年前减少二氧化碳排放量的关键技术。美国在2004年公布的《太阳能的未来：通向2030年的美国光伏产业路线图》中，明确其战略目标优先为产业发展，其次顾及市场应用。总结德国相关法案、专项技术研发上对光伏产业的支持，表明德国太阳能发展兼顾能源安全、经济效率和环境保护等多重目标。2011年年底，德国光伏发电以24.82GWp的总容量在世界范围内排名第一。与此同时，德国针对光伏发电的上网电价补贴也在不断下降。2012年，德国光伏上网电价补贴的上下限均低于该国居民用电平均价格。光伏上网电价的降低为未来光伏发电的能源市场竞争性提供了基础。
我国太阳能资源非常丰富，陆地表面每年接受的太阳辐射能约为5×1019kJ，全国太阳辐射总量达每天335～837kJ?cm2。从2007年起我国太阳能电池产量连续4年居全球第一，其生产量占全球产品的比重由2002年的1.07%增加到2008年的26%，产量达到1.78GWp，到了2010年我国光伏电池产量则上升到10GWp。虽然我国是光伏生产大国，但光伏产品主要出口国外，国内应用市场相对较小。2009年我国光伏产品95%以上依赖国外市场。
由于在制造成本上有绝对的优势地位，中国光伏企业对欧美同行形成威胁。2011年10月18日，德国Solar World美国分公司联合其他6家生产商向美国商务部正式提出针对中国光伏产品的“双反”调查申请。2012年12月7日，美国商务部发布命令，即日起，开始向中国进口太阳能电池征收关税。2012年7月24日，以Solar World为首的欧洲光伏制造商联盟（EU Pro Sun），针对“中国光伏制造商的倾销行为”向欧盟委员会提出诉讼。2013年6月5日，欧盟宣布对中国光伏产品征收临时反倾销税。
在海外市场碰壁的遭遇引发国内光伏生产商纷纷建立光伏发电站以发展下游光伏应用市场。我国政府推广光伏应用市场的起步相对较晚：自2009年开始，我国开始实施太阳能光电建筑应用示范项目和金太阳示范工程，从2002年至2010年，我国光伏装机容量从20.3MWp增加到500MWp，增长了23.6倍，年均增长49.3%。2011年国家发展改革委员会为国内光伏发电制定了上网补贴电价。然而太阳能发电占全国发电总量的比例仍微乎其微，与德国的光伏发电规模相比相去甚远。
图1 位于甘肃高台县已投入运营的光伏发电站
根据WEC2012年的排名，中国能源安全世界排名第59位，能源社会公平性排名第69位，能源对环境影响的缓解排名第91位。发展光伏发电的应用对国内能源结构优化、温室气体减排以及光伏产业的可持续发展有着积极的作用。分析德国利用怎样的扶持政策来实现光伏电价下降以及光伏应用规模上升，可为我国光伏发电乃至整体清洁能源的发展起到借鉴作用。
1、德国光伏发电发展背景及现状
1.1、立法支持
自2000年颁发《可再生能源法》（Erneuerbare－En-ergien－Gesetz，EEG法案）以来，德国可再生能源实现了迅猛发展。2011年其可再生能源发电量占全国发电总量的21%（见图2），2012年上半年德国可再生能源发电量占其总电力消耗达25.1%。EEG法案强制要求德国所有的电力公司以该法案规定的上网补贴价格（FiT）购买发电侧供给的可再生能源发电。鉴于可再生能源较高的发电成本，德国法定的FiT价格通常高于其终端居民用户电价。例如2001年德国法定光伏FiT价格为51Eurocent/kWh，而当年德国全国终端居民用户电价平均低于20Eurocent/kWh。
在EEG法案的支持下，德国可再生能源取得了长足发展，其中光伏发电的发展尤为显著。由图3可见，德国光伏年新增装机量自2003年起大规模增长。截至2011年，德国累计光伏装机量达到了24820MWp，其装机容量占全国电力装机总额的15%。2011年，光伏满载发电970个小时，发电量占全国总发电量的3%。
图2 2011年德国各电力能源发电总量占比
图3 德国2000～2011年光伏年新增及累计装机量
1.2、能源发展战略
2010年9月德国联邦经济与技术部颁发了《能源战略2050———清洁、可靠和经济的能源系统》报告。该报告决定该国将在逐步停用核电的同时进入可再生能源时代。德国政府将这一决定视为其经济和社会发展的里程碑。其具体规定体现在以下四个方面：
（1）最迟于2020年年底前停止使用所有核电厂；
（2）在各个领域积极拓展可再生能源发展；
（3）加速智能电网的发展；
（4）利用现代化技术提高能效，尤其是在建筑、交通和电力消费等领域。
为了替换目前占德国全国发电总量18%（2011年数据）的核能发电量，德国需要大力发展光伏、风能及生物质能等可再生能源。其中，光伏发电具有广泛的能源来源及分布，同时，屋顶覆盖及光伏建筑一体化等分布式发电方式无需占用地面空间，因而其发展空间巨大。
光伏发电的发展得益于智能电网的发展及建筑、交通等领域的电力消费需求。首先，电网的扩充及现代化为光伏发电的并网建立了基础。2007年欧洲提出了“超级智能电网的构想”，其发展方向主要是构建分布式发电与交互式供电于一体的分散式电网。相对于传统电力，光伏发电受天气、季节变化影响较大，发电量并不稳定。对电网进行改造将有助于光伏发电并网，并能更充分地利用分布式发电侧的剩余电力。其次，建筑、交通等领域的发展将扩大光伏等可再生能源的利用空间。例如推广光伏建筑一体化，在市政中使用太阳能路灯、景观照明和交通信号灯等。
有了清晰的战略发展导向，再辅以法律支撑，德国政府向私人及企业提供了清晰的光伏投资导向，增强了投资信心。
2、德国光伏发展支持政策
在德国实施能源战略、立法发展可再生能源的大背景下，发展光伏发电仍需要有针对性的产业政策来做支撑。包括2000年EEG法案及2004年、2009年修正案在内，德国自1985年至2012年共颁布了35项与光伏电力发展相关的政策文件（主要扶持政策及方式见表1）。这些政策的直接结果便是实现光伏装机量的大规模上升。德国光伏在装机量不断增加的同时，其投资光伏系统的投资成本也不断下降。以100kWp发电容量以内屋顶光伏系统终端为例，该类型终端客户平均税前价格自2006年第2季度的5000/kWp降低到2012年第2季度的1776/kWp，降幅达64.5%。这些显著的光伏发展成果与德国政府的各项扶持政策是分不开的。
德国对光伏发电的支持政策可分类为投资、回报、强制要求及其它等共四个类别（如表1所示）。从中可见，除了可再生能源配比标准以及可持续建筑要求是以强制的方式发展光伏发电之外，德国政府主要是通过提供投资、回报两方面的优惠政策来激励私人、企业自发投资光伏发电系统。
在投资方面，德国一方面利用直接的资本补贴方式来降低私人安装光伏系统的成本门槛，另一方面辅以相应所得税减免、银行优惠贷款及光伏投资基金等财政、金融政策提高私人投资高价的光伏系统的积极性。
在回报方面，以EEG法案为支撑，对私人光伏系统除自用点外的剩余电力以法定高价全部并网收购，增加了私人光伏系统除自用电外的收益。德国FiT有以下三大特征：
（1）定价细化。德国EEG法案不仅仅为不同类型的可再生能源电力精确定价，自2004年起，针对装机容量的不同，EEG法案为不同的光伏系统给予了更加细化的电力定价。例如，发电容量相对较小的居民屋顶光伏系统所得的补贴电价要高于大规模的光伏发电站。正是这样的精确定价也让政策具有了引导性，引导了德国以屋顶光伏为主导的光伏发展格局。
（2）长期保障。在德国，新投产的可再生能源电站在投产以后的20年内均享受安装投产时的固定上网电价享受补贴，不随FiT的下降而变化。20年固定电价的规定给予投资者稳定的收益保障，增强了投资的信心。
（3）绿色电力分摊。虽然德国各电力公司被EEG法案强制要求高价购买可再生能源，但最终电力公司将这笔由高价购买绿色电力提高的成本分摊给全国的终端电力消费者。摊薄了的绿色电力成本对终端电价的合理性威胁不大，同时又避免了财政或电力公司的单一负担，使长期高价购买绿色电力成为可能。
3、德国光伏电价下降历程
前述可知，德国光伏的电价并非直接由市场供需来决定，而是由德国EEG法案中的FiT补贴价格来规定的。以EEG法案为支撑，十多年来德国光伏系统装机量在不断攀升的同时，德国政府也在不断地修订FiT补贴率。
由图4中折线变化可见，2004年以前光伏只有一个上网补贴价格。2004年起，根据所安装光伏系统的规模，对其所发光伏电给予有差异的上网补贴电价。从2004年起至2009年，FiT补贴率下降趋势相对平稳，但自2009年起FiT补贴率下降速度加快，至2012年光伏上网电价补贴率上下限均低于德国居民用电价格的平均值。
由于电力公司被强制以高价购买可再生能源发电，于是他们将这部分绿色电力费用以“EEG绿色电力分摊费”的形式转嫁到电力消费者身上。虽然法定光伏上网电价补贴在不断下降，但是由于装机规模的不断攀升，绿色电力分摊费也越来越高。与此同时，传统能源的价格也在上升，这双重力量导致德国国内居民用电平均价格从2000年的13.9Eurocent/kWh上升到2012年的26.4Eurocent/kWh（见图4柱状图）。
正是法定FiT补贴价格的下降与普通电价上升的双重变化，2012年德国FiT价格上下限均低于德国全国终端居民用电的平均电价，使得德国部分地区在2012年实现了光伏电力的平价上网。
根据传统微观经济学理论，在没有市场进入门槛以及扩大生产规模的技术限制时，供给量与价格变化方向是同向的。同理，光伏FiT越高，年新增装机量也相应应该越高。然而德国光伏的安装规模及FiT补贴价格两者之间的变化方向却与此相悖。对比图3和图4可发现，虽然法定FiT在不断下降，可每年新增光伏装机量在不断攀升。尤其在2009年前后，FiT补贴价格下降速度加快，可光伏装机量新增速度也在加快。由于FiT补贴价格展现的是安装光伏系统后私人或企业通过卖电可获得的收益率，由此可推测卖电收益率降低后安装量仍在上升的原因与投资的成本下降有关。
投资安装光伏系统的成本来自两个方面：购买光伏系统的成本和安装成本。自2008年起，受生产技术的提高、生产规模扩大以及产能过剩等问题，全球太阳能级晶体硅以及光伏组件价格大幅跳水。原材料价格的下跌使得光伏系统整体投资成本大幅下降。
投资成本的下降为降低光伏电价提供了前提条件。如果不调整FiT价格，而是维持高价补贴以进一步刺激装机规模的上升，那么电力公司高价购买绿色电力的成本负担将更重。由此，转移到电力终端消费者身上的绿色电力分摊费也将进一步提高，进而威胁全国电力价格的稳定性。因此，只有在平衡私人安装光伏系统的投资及回报的前提下，参照投资成本以及每年新增装机量的变化对FiT补贴价格进行调整，才能一方面继续推进光伏发电发展，一方面维持终端电力价格的稳定。此外，参照新增装机量调整FiT价格也可抑制光伏市场过快过热增长。由此可避免光伏产业链出现产能过剩，以及恶性价格战。
主要根据FiT补贴价格调整变化，并参照不同时期相应的辅助政策，本文将德国光伏电价下降历程分为三个阶段：起步阶段、发展阶段和调整阶段（见图5）。
起步阶段是2000年至2003年。在此阶段针对所有发电容量不同的光伏系统只有一个FiT补贴电价。该阶段的FiT及年新增装机容量变化都非常平稳。FiT补贴以每年5%的下降速度递减，年新增装机量在120MWp左右。德国政府在该阶段对补贴的光伏装机总容量及不同的光伏系统容量实行上限控制：2000年总容量上限为350MW，2002年修订为1000MW。2003年，德国推出十万光伏屋顶项目，该项目基金在同年7月便被耗尽。
发展阶段为2004年至2009年。自2004年EEG法案修订案实施后，德国取消了对光伏装机总容量及不同系统容量的上限控制。此外，自2004年8月1日起，新的FiT补贴率针对光伏系统装机容量的不同实行差额补贴，补贴区间在46～62Eurocent/kWh。该阶段的特征为，FiT下降速度依然平稳，2008年修订EEG法案前，年均递减速度在5%～6.5%之间。年新增光伏装机量的增速显著提高，年均1100MWp左右。正是这一阶段取消系统容量上限后光伏发电应用的发展为光伏生产技术提供了规模经济效应，间接促进了光伏装机成本的下降。2008年的EEG法案修订后，引入了自用光伏发电的补贴。此后整个光伏FiT补贴区间内的补贴下降速度为5.5%～7.5%。对比起步阶段5%的降幅可发现，发展阶段的FiT补贴下降速度明显增加。这样的FiT调整并没有影响同期光伏规模的进一步扩大，据此可推断，德国在参照同期光伏成本的变化上调整FiT降幅，并不影响该阶段投资光伏系统的回报空间。
调整阶段是从2010年至2012年，该阶段FiT调整趋于常态化，调整幅度也大于前一阶段。一方面前一阶段大规模的光伏装机量降低了投资成本，另一方面出于对FiT将进一步下降的预期，综合分析此阶段的FiT补贴价格及投资成本后仍有利可图，2009年以后德国光伏新增装机量出现井喷，全国光伏发电量也实现了近两倍的增长。2010年，德国再次修订EEG法案，FiT补贴下降速度为6%～13%。这一阶段的FiT调整主要是参照新增装机量的变化，一方面可平抑终端用电客户电价中绿色电力分摊费的过快增长，一方面避免了光伏市场的过热发展。
4、德国光伏电价下降经验及启示
总结德国既实现光伏大规模发展又不断引导光伏上网电价实现可竞争性的经验可以得出以下结论。
首先，需要各类税收减免、财政补贴等配套产业政策来进一步降低投资光伏的门槛。在德国明朗的可再生能源发展战略下，各类有针对性的、清晰的产业政策对于光伏发展的引导功不可没。
其次，发展初期高额的光伏电价对于发展光伏规模是必不可少的条件。私人、企业选择投资光伏系统时，除了自用光电带来的节免电费外，出售余电是另一获益方式。因此，高额售价带来的回报可以刺激光伏的投资，扩大光伏发展的规模。
再者，根据光伏发展现状不断下调光伏电价为未来光伏发展市场化、政府调控退出机制提供了基础。德国阶段性地调整FiT补贴价格一方面避免了过度抬高终端电价，另一方面引导光伏电价在未来具有竞争性。
最后，避免财政负担大额成本的政策保证了发展光伏等可再生能源的可持续性。德国法定强制电力公司收购可再生能源，并通过绿色电力分摊费的方式让终端用电客户负担超额成本的做法减轻了国家财政负担，增强了20年期限的FiT补贴电价的可行性。
通过给予光伏系统安装者在投资和回报上的双重支持，德国主要依赖具有细化定价、长期保障且具可操作性的FiT补贴电价来刺激其光伏发电的发展。此外，德国FiT补贴电价通过衡量光伏成本以及新增装机量的变化，分三个阶段降低FiT补贴电价，在光伏发电稳步发展的同时降低了光伏电价，平稳了电力市场并使光伏电价更具有竞争力。
我国刺激光伏应用市场发展的政策也可分成投资、回报两个角度。投资方向上，以金太阳工程为代表，我国利用财政资金对光伏系统进行前期投资一次性补贴。回报角度的政策起步较晚，直到2011年国家发展改革委才制定了国内光伏的上网电价办法。目前对2011年7月1日以前核准建设、2011年12月31日以前建成投产且国家发改委尚未核定价格的太阳能光伏发电项目，统一核定其上网电价为每千瓦时1.15元（含税）。而2011年7月1日及以后核准的太阳能光伏发电项目，以及2011年7月1日之前核准但截至2011年12月31日仍未建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千瓦时1.15元的上网电价外，其余省（区、市）上网电价均按每千瓦时1元执行。对于享受中央财政资金补贴的太阳能光伏发电项目，其上网电价按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价执行。
我国居民用电平均价格约为每千瓦时0.5元，光伏电价是其两倍。同时，我国太阳能光伏发电成本相当于传统化石能源发电成本的2～4倍。对于自发自用的分布式光伏安装用户来说，投资实现的收益表现为节省了以居民用电价格计量的电费。对于光伏发电站的投资者来说，与传统化石能源发电相比，其利润空间较小。如果投资者得到了中央财政的一次性投资补贴，那么投资光伏系统的回报价格与传统能源相当。德国发展光伏应用的早期FiT价格是居民用电平均价格的3倍左右，再结合投资上的税收、贷款利率上的优惠，其收益空间相对更大。
此外，我国扶持光伏应用的政策体系相对单薄。随着未来光伏应用技术的发展、投资成本的变化，扶持政策的刺激力度需要不断调整。一旦改变前期投资的一次性补贴或单一的上网定价，市场容易出现过激反应，且政府没有其它财政政策、金融政策予以应变。2013年7月14日国务院总理李大大主持召开的国务院常务会议上指出，要“完善光伏发电电价支持政策，制定光伏电站分区域上网标杆电价，扩大可再生能源基金规模，保障对分布式光伏发电按电量补贴的资金及时发放到位”。我国未来光伏发电的电价体系需要进一步的细化，并且增加多样的财政、金融政策予以辅助。
最后，政策上对于电价实行的期限并未给予说明，投资者无法预期收益及回收成本期限，进而影响投资安装光伏的积极性。参照德国十多年来光伏发展的动力来源，我国可考虑进一步对光伏发电上网电价进行细化，并通过立法等方式保障政策的稳定性。此外，应多采用财政、金融等政策手段来降低国内私人及企业投资光伏系统的门槛，从投资、回报两个方面为光伏发展提供动力。当然我国能源、电力市场与德国不尽相同，全球光伏成本及技术的发展阶段也日新月异。未来中国推动光伏等可再生能源发展的政策方式应在着重综合考虑本国的能源、电力价格以及光伏产业现状的基础上调整本国的光伏发展模式。